Zur (Un-)Beachtlichkeit von ISOS-Inventaren

Per 1. Oktober 2016 hat der Bundesrat eine Änderung der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) in Kraft gesetzt. Neu ist auch die Stadt Zürich Bestandteil des Bundesinventars. Gemäss eines Erläuterungsberichts des Zürcher Stadtrates vom 4. Mai 2016 zur laufenden BZO-Teilrevision sollen etwa 75 Prozent der Flächen aller Bauzonen in der Stadt Zürich vom ISOS erfasst und damit mit einem Erhaltungsziel belegt sein. Da diese Erhaltungsziele mit den anderen Interessen der baulichen Verdichtung sowie Schaffung von günstigem Wohnraum kollidieren, stellt sich die Frage nach der Beachtlichkeit des ISOS im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens.

Umsetzung über Richt- und Nutzungsplanung

Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 des Natur- und Heimatschutzgesetzes, NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG).

Dies gilt gemäss der zitierten Gesetzesbestimmung nur bei Erfüllung einer Bundesaufgabe in unmittelbarer Weise, nicht jedoch bei kantonalen oder kommunalen Aufgaben (wozu grundsätzlich auch die Baugesetzgebung gehört). Nach dem Konzept des Raumplanungsgesetzes (RPG) haben die Kantone und Gemeinden jedoch die Bundesinventare bei ihrer Richt- und Nutzungsplanung zu berücksichtigen, indem sie Schutzzonen ausscheiden oder anderweitige, grundeigentümerverbindliche Schutzmassnahmen treffen (Art. 17 Abs. 1 und 2 RPG).

Die derart ausgestaltete Richt- und Nutzungsplanung ist auch für die Eigentümer verbindlich, sodass Bundesinventare (mittelbar) auch in einem Baubewilligungsverfahren zu beachten sind, zum einen in der Anwendung der diese Schutzanliegen umsetzenden Richt- und Nutzungsplanung, zum andern bei der im Einzelfall erforderlichen Interessenabwägung im Lichte der Heimatschutzanliegen. Das ist insbesondere der Fall, wenn von der Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll (vgl. BGE 135 II 209, Fall «Rüti», E. 2.1).

Direkte Anwendbarkeit der ISOS-Inventare?

Was aber gilt in einem Baubewilligungsverfahren, falls die Kantone oder Gemeinden der Berücksichtigung des ISOS bei ihrer Richt- und Nutzungsplanung gar nicht oder nur ungenügend nachkommen, oder – wie im Falle der Stadt Zürich – solche Bundesinventare eben erst erlassen wurden und somit gar noch keine Berücksichtigung finden konnten. Nach Auffassung des Baurekursgerichtes des Kantons Zürichs sollen Bundesinventare in den Fällen, wo weder eine Umsetzung im Rahmen der Richt- und Nutzungsplanung erfolgte noch von der (in der betreffenden Bauzone geltenden) Grundnutzungsordnung abgewichen wird, nicht direkt anwendbar sein. Den Inventaren komme einzig insoweit Grundeigentümer-Verbindlichkeit zu, als Vorhaben in der Nachbarschaft bzw. im Bereich der inventarisierten Objekte die erhöhten Gestaltungsanforderungen des kantonalen Planungs- und Baugesetzes zu erfüllen haben (Urteil des Baurekursgerichts vom 5. 5. 2010 / BEZ 2010 Nr. 36).

Zu einer anderen Auffassung gelangt ein vom Bundesamt für Kultur in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten (Jörg Leimbacher, Zur Bedeutung des Bundesgerichtsentscheides Rüti [BGE 135 II 209] für das ISOS und das IVS, November 2012). Demnach sollen Bundesinventare auch dann Beachtung finden, wenn es auf kantonaler oder kommunaler Ebene noch an der Umsetzung der Bundesinventare fehlt. Dann müssen die Bundesinventare gleichsam direkt auf den Einzelfall «durchgreifen». Denn die Beeinträchtigung eines ISOS-Schutzobjektes durch ein Bauprojekt beziehungsweise die Verletzung der Schutzziele stellt einen Verstoss gegen die Anliegen des Ortsbild- und Denkmalschutzes dar. Eine solche Unvereinbarkeit mit dem Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz könne nicht zugelassen werden.

Ein solcher Durchgriff könne vollzogen werden, indem die kantonalen und kommunalen Ästhetik-Vorschriften sowie die Bestimmungen zum Denkmalschutz so angewendet werden, dass die ISOS-Schutzziele erreicht und umgesetzt werden. Dabei sollen die Ermessensspielräume, über welche die Bewilligungsbehörden bei der Anwendung ihrer Ästhetik-Klauseln verfügen, entsprechend begrenzt werden (vgl. Jörg Leimbacher, a. a. O., S. 90 ff., mit Verweis auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 16. 2. 2010, Fall «Sursee»).

Vorfrageweise Überprüfung der Schutzwürdigkeit

Gemäss einem neueren Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichtes kann der Nachbar eines Bauvorhabens geltend machen, dass ein Neu- oder Umbau deshalb unzulässig ist, weil er den Abbruch eines Schutzobjektes voraussetze oder ein solches beeinträchtige. Dabei spielt es keine Rolle, ob das Schutzobjekt inventarisiert ist oder bei pflichtgemässem Handeln der zuständigen Behörden inventarisiert sein müsste. Der Nachbar muss die Schutzwürdigkeit einer Baute jedoch anhand konkreter Anhaltspunkte aufzeigen und darf sich nicht mit blossen Behauptungen begnügen (Urteil vom 21. 4. 2016, VB.2015.00554, E. 3.1).

In diesem Zusammenhang dürfte der Umstand, dass ein Objekt Aufnahme in das ISOS fand beziehungsweise ein Bauvorhaben in einem ISOS-Ortsbild erstellt werden soll, als Nachweis der Schutzwürdigkeit ausreichen. Denn gemäss dem vorerwähnten Gutachten müsse – gleichsam bis zum Beweis des Gegenteils – davon ausgegangen werden, das Bundesinventar-Objekte zu jenen Objekten gehören, die gemäss Art. 17 RPG geschützt werden sollen (vgl. Jörg Leimbacher, a. a. O., S. 87).

Mithin könnte der Umstand, dass ein Objekt in das ISOS-Inventar aufgenommen worden ist, dazu führen, dass vor der Beurteilung eines Baugesuches vorfrageweise die Schutzwürdigkeit eines Ortsbildes abschliessend geklärt werden muss. Spätestens bei diesen Abklärungen wäre den Erhaltungszielen des ISOS gebührend Rechnung zu tragen.

Fazit

Die Erhaltungsziele, die mit einem Eintrag in das ISOS bekundet werden, divergieren aufgrund ihrer relativ grossflächigen Erfassung regelmässig von den Interessen der baulichen Verdichtung und dem Bau von günstigem Wohnraum. Inwieweit ISOS-Inventare im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens zu berücksichtigen sind, ist dort, wo deren Schutzanliegen noch nicht via Richt- und Nutzungsplanung umgesetzt sind, nicht abschliessend geklärt.

Der Eintrag in ein ISOS-Inventar dürfte in solchen Fällen jedoch einen konkreten Anhaltspunkt dafür geben, dass es sich um ein Schutzobjekt im Sinne von Art. 17 RPG handelt, sodass in einem Baubewilligungsverfahren vermehrt vorgängig die Schutzwürdigkeit des Ortsbildes wird geklärt werden müssen.