Konfliktrisiko und Handlungsbedarf

Nach dem Raumplanungsrecht des Bundes sind für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen (Art. 3 Abs. 4 RPG). Die Umsetzung dieser Planungsvorgabe erfolgt durch die Kantone im Rahmen deren Richtplanung sowie parzellenscharf in der Nutzungsplanung, wobei Bauvorschriften für Private wie auch für den Staat als Bauherren gelten. Die Erteilung einer Baubewilligung bedingt nebst der Beachtung der bundesrechtlichen Umweltgesetzgebung namentlich die Einhaltung des jeweiligen kantonalen Planungs- und Baugesetzes sowie der kommunalen Bau- und Zonenordnung. Im Rahmen der Ausscheidung von Bauzonen wie Wohn-, Kern-, Gewerbe- und Industriezonen kommt der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBa) eine Sonderstellung zu. Zu beachten ist, dass nur öffentliche und öffentlichen Zwecken dienende Bauwerke erstellt werden dürfen, mithin private Vorhaben unzulässig sind. Zonenkonformität besteht ohne Weiteres hinsichtlich der Erfüllung von Gemeinwesen aller Stufen gesetzlich obliegender Aufgaben (z. B. Verwaltungsbauten), aber in der Regel auch insoweit, als ein Bauvorhaben angesichts seiner gesellschaftlichen Funktion von allgemeiner Bedeutung ist. Unerheblich ist, ob der Staat selbst oder Private (Institutionen, die öffentliche Aufgaben erfüllen) die Anlage betreiben. Zulässig sind öffentliche oder Privatspitäler, Pflege- und Altersheime, Kirchen- und Kunstbauten, Schulbauten, Friedhöfe, öffentliche Parkierungsanlagen, Parkanlagen und Spielplätze, Sportstätten sowie logistische Annex-Betriebe, nicht in allen Kantonen aber Alterswohnungen.

Privilegierung bei der Gebäudedimensionierung

Anders als in anderen Bauzonen bestehen für ZöBa meistens nur rudimentäre Bauvorschriften. So bestimmt beispielsweise § 60 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich (PBG ZH) nicht ausdrücklich, welche Bauten zulässig sind. Vielmehr gilt nebst den kantonalen Mindesteinschränkungen das, was die Gemeinden in ihren Bau- und Zonenordnungen (BZO) festlegen (§ 60 Abs. 3 PBG ZH). Weder das Bundesrecht noch i. d. R. das kantonale Recht schreiben vor, dass für diese Zone eine maximale Gebäudehöhe, Geschosszahl, Gebäudelänge oder eine Höchstausnutzung festzulegen ist, denn der Zweck dieser besonderen Zone liegt gerade hierin, mit grosszügigen Vorschriften die Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu ermöglichen, die nach dem Regulativ umgebender Zonen nicht oder nur eingeschränkt realisierbar wären. Die Gemeinden verfügen insoweit über gewisse Autonomie im Rahmen einer angestrebten Privilegierung hinsichtlich der primären Bauvorschriften. Viele ZöBa-Vorschriften schweizerischer Gemeinden beschränken sich darauf, festzuschreiben, dass die (Mindest-)Vorschriften im kantonalen Bau- und Planungsgesetz gelten und gegenüber angrenzenden Zonen deren Grenz- und Gebäudeabstände einzuhalten sind. Manchmal legen kommunale BZO weiter fest, die übrigen Zonenvorschriften der angrenzenden Zonen bei der Erstellung von Bauten und Anlagen angemessen zu berücksichtigen. Demgegenüber werden kommunalrechtlich Gebäudehöhen und Geschosszahlen sowie die Ausnutzung in ZöBa vergleichsweise selten explizit beschränkt.

Mit Blick auf eine kohärente Ortsplanung dürfte sich in aller Regel aufdrängen, bei jeder Projektplanung einen Vergleich des Bauvorhabens in der ZöBa mit den Regulativen der umliegenden Zonen anzustellen unter Berücksichtigung der quartierbezogenen baulichen und landschaftlichen Umgebung, um Angemessenheit und Rechtmässigkeit zu verifizieren. In den Worten des Bundesgerichts: «Auch wenn im kommunalen Reglement keine maximale Gebäudehöhe festgelegt ist, bedeutet das nicht, dass die Gebäudehöhe bei öffentlichen Bauten und Anlagen völlig frei wäre.» (Bundesgerichtsentscheid 1C_817/2013 vom 21.03.2014 E. 5.2) Umgekehrt dürfen sich Projektgegner und namentlich Nachbarn keine falschen Hoffnungen machen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat die Rechtslage wie folgt definiert: Allein gestützt auf Einordnungsgebote kann keine generelle Herabsetzung des nach der BZO zulässigen Bauvolumens verlangt werden; einzig in Ausnahmefällen, wenn ein klarer und krasser Widerspruch zur baulichen Umgebung besteht, kann ein Verzicht auf die Realisierung der auf dem fraglichen Grundstück zulässigen Dimensionierung durchgesetzt werden; hierfür sind jedoch besonders triftige Gründe wie eine besondere Qualität des Vorbestands, eine zurückhaltende Ausnutzung oder eine qualifizierte landschaftliche Empfindlichkeit erforderlich.

Vermeidbares Konfliktpotenzial

Unpräzise Bauregulierungen mit erheblichem Ermessensspielraum bergen Potenzial für Auseinandersetzungen. Dies namentlich dann, wenn ein im öffentlichen Interesse liegendes Bauprojekt vor Ort vom baulichen Vorbestand deutlich abweicht, erhebliche Abmessungen betr. Volumen, Höhe oder Ausnutzung sowie eine ortsbezogene «Singulär-Architektur» aufweist, welche die Bevölkerung und Nachbarschaft überrascht und abschreckt. Dies gilt umso mehr in Fällen, bei denen die Bevölkerung nicht via Stimmabgabe Stellung und Einfluss nehmen kann, etwa wenn ein im öffentlichen Interesse liegendes Bauvorhaben von einer privatrechtlichen Stiftung realisiert wird. In solcher Konstellation droht augenscheinliche Opposition seitens eines Teils des Volks einerseits und Rechtfertigungsbedarf der Bauträger anderseits, was mitunter in Öffentlichkeit und Medien ausgetragen wird. Solches kann, unabhängig von allfälligen Erfolgen auf dem Rechtsweg, ein schlechtes Omen für die Zukunft des Bauprojekts und zumindest erhebliche Zeitverzögerungen und Mehrkosten auslösen.

Bauherrenseitig wird diesem Risiko meist dadurch begegnet, dass mittels eines Architektur-Wettbewerbs versucht wird, entweder allen Anliegen Rechnung zu tragen oder aber primär einem gewünschten Bauprojekt die fachliche Legitimation zu erteilen. Selbstverständlich spielt für den Erfolg des Vorhabens eine mitentscheidende Rolle, wie das Gremium personell zusammengesetzt und wie der Jury-Auftrag definiert wird, mithin, ob auch das Kriterium der Umgebungsberücksichtigung angemessen Rücksicht erfährt. Heutzutage trägt auch eine kompetente und korrekte Öffentlichkeitsarbeit zum Erfolg bei. Die Kommunen ihrerseits sollten überprüfen, ob angesichts der fortschreitenden bau-lichen Entwicklung und allfälliger landschaftlicher Besonderheiten nicht für einzelne ihrer ZöBa besser konkrete Baubegrenzungsnormen im Rahmen der nächsten BZO-Revision zu erlassen wären.